Подлодки Корабли Карта присутствия ВМФ Рейтинг ВМФ России и США
Какой способ жилищного обеспечения военных вы считаете наиболее оптимальным?
Жилье в натуральном виде
    63,41% (52)
Жилищная субсидия
    19,51% (16)
Военная ипотека
    17,07% (14)

Поиск на сайте

ЧФ РФ в Украине: правовой срез проблемы

29.03.10
Текст: flot2017.com, А. Гавриш
Между Украиной и Российской Федерацией не существует обязательств коллективной обороны. Следовательно, нахождение Черноморского флота РФ на территории Украины нельзя сравнивать с любыми другими примерами экстерриториального базирования войск, которые существуют в пределах НАТО и ОДКБ. Взгляды Украины и России на эту проблему расходятся по ряду принципиальных вопросов, которые касаются как нынешней ситуации, так и будущего Черноморского флота Российской Федерации.

Корабли Черноморского флота. inonews.ru
Статус и условия временного пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины регулируются "Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины" "Соглашением между Украиной и Российской Федерацией о параметрах раздела Черноморского флота" и "Соглашением между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о взаимных расчетах, связанных с делением Черноморского флота и нахождением Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины". Все три соглашения были подписаны российской и украинской сторонами 28 мая 1997 г. и вступили в силу в 1999 году.

Первое из указанных Соглашений определяет, что оно "заключается на 20 лет, отсчитываемых с даты начала его временного применения. Срок действия Соглашения будет автоматически продолжаться на последующие пятилетние периоды, если ни одна из сторон не оповестит в письменном виде другую Сторону о прекращении действия Соглашения не позднее чем за один год до окончания срока его действия". Второе Соглашение "действует на протяжении срока действия Соглашения между Украиной и Российской Федерацией о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины от 28 мая 1997 года". "Соглашение о взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины" действует "до полного выполнения Сторонами обязательств, которые следуют из него".

Указанные документы имеют рамочный характер и при определении конкретных вопросов отсылают или к украинскому законодательству, или к отдельным соглашениям между сторонами. Существует десять таких соглашений, в частности, об условиях совместного использования полигонов ЧФ РФ; о навигационно-гидрографическом и гидрометеорологическом обеспечении мореходности в Черном и Азовском морях; об обеспечении безопасности полетов и аэронавигационном обслуживании ЧФ РФ в воздушном пространстве Украины; о реконструкции существующих и создании новых радиоэлектронных объектов ЧФ РФ; о выделении радиочастот для ЧФ РФ; об участии ЧФ РФ в социально-экономическом развитии г. Севастополя; о расчетах с целью создания равных социально-экономических условий для граждан России на территории Украины; о расчетах за объекты, которые используются совместно; о расчетах за использование территориальных вод; об обеспечении экологической безопасности и экологического контроля.

Вследствие блокирования со стороны России юридически не урегулированными на сегодня остаются вопросы использования навигационно-гидрографического оборудования, реконструкции радиоэлектронных объектов, расчетов за использование территориальных вод и объектов, которые используются совместно.

Кроме указанных, существует ряд вспомогательных нормативных актов, которые не упоминаются в базовых соглашениях. Появление этих и иных соглашений в развитие трех базовых документов предусмотрено статьей 1 Соглашения о статусе ЧФ РФ.

Как и в большинстве юридических актов, которые стали результатом ряда компромиссов сторон, соглашения по ЧФ РФ имеют ряд положений, которые трактуются каждой из сторон в свою пользу.

Статья 24 Соглашения о статусе и условиях пребывания устанавливает, что для "решения споров относительно толкования и применения данного Соглашения создается Смешанная комиссия. Смешанная комиссия будет действовать на основании принятых ею правил. В случае, если Смешанная комиссия не сможет разрешить переданный ей спор, он будет решаться дипломатическим путем в возможно короткий срок".

Вполне очевидно, что подобный механизм решения споров является достаточно уязвимым. Достичь сколь-нибудь взаимоприемлемого соглашения в таком формате можно только при наличии доброй воли обоих сторон. Если ее нет, будет сохраняться статус-кво, который на сегодня более выгоден России, чем Украине.

Наиболее сложные юридические проблемы, связанные с временным пребыванием ЧФ РФ на территории Украины, касаются порядка вывода Черноморского флота с территории Украины по завершении действия базовых соглашений, аренды объектов и земель во время пребывания, использования навигационно-гидрографических объектов, форм оплаты, условий и порядка применения сил флота в кризисных ситуациях, контрразведывательной защиты Черноморского флота на территории Украины.

Черноморский флот – эта мощная военная группировка, которая превышает по своему потенциалу военные флоты всех других стран, имеющие таковые в акватории Черного моря (флот Турции не базируется на постоянной основе в Черном море). Более того, по численности его можно сравнить с вооруженными силами таких стран, как Дания, Венгрия, Финляндия, Хорватия, Чешская республика, Швеция. Понятно, что вывод ЧФ с территории Украины будет составлять сложную проблему, которую невозможно решить за один год, если следовать процедуре, предусмотренной действующими соглашениями. По этой процедуре Украина должна сообщить России об отказе от пролонгации не позже, чем за год до окончания срока, когда они остаются в силе. Однако действующими соглашениями не устанавливается срок, ранее которого Украина не может поднимать этот вопрос.

Министерство иностранных дел Украины впервые затронуло вопрос о необходимости определения процедуры вывода ЧФ после завершения половины срока согласованного пребывания. Россия отказалась его рассматривать, мотивируя это тем, что время еще не наступило. Формально, Россия имела на это право, однако обоснованной была и позиция Украины, согласно которой этот вопрос не мог откладываться до 2016 года. До конца 2009 года Украина признавала, что определение порядка и сроков начала вывода ЧФ РФ с территории Украины – наиболее сложная стратегическая проблема, для решения которой не существует готовых рецептов.

Соглашение о расчетах за ЧФ определяет основные параметры аренды, но все же это соглашение не является договором аренды. Во втором абзаце статьи 2 этого соглашения устанавливается, что арендованные земельные участки, размещенные на них объекты береговой инфраструктуры и акватории бухт используются в соответствии с действующим законодательством Украины. Порядок использования арендованных объектов в Украине определяется Законами Украины "Об аренде государственного и коммунального имущества" и "Об аренде земли". Оба этих закона устанавливают, что аренда – это основанное на договоре срочное платное владение. При этом, существенными условиями договора аренды (без которого аренда невозможна) являются: точное описание объекта аренды; срок действия договора аренды; арендная плата с указанием ее размера, индексации, форм и сроков платежа; условия использования; условия сохранения состояния объекта аренды; условия и сроки передачи; условия возвращения; существующие ограничения; определение стороны, которая несет риск случайного повреждения или уничтожения объекта аренды или его части; ответственность сторон.

Положение этих законов в части оценки арендованной земли и имущества полностью совпадает с содержанием статьи 6 (2) Соглашения о разделе, в котором речь идет о порядке оценки состояния, приеме и передаче объектов. На сегодня не проведена даже оценка состояния объектов в соответствии с Соглашением о разделе, не говоря уже о требовании внутреннего законодательства Украины относительно заключения соответствующих договоров аренды.

Начиная с 2005 г. органы государственной власти Украины прилагают активные усилия с целью решения отмеченной проблемы. Однако Российская Федерация несколько лет блокировала этот процесс. Определенный прогресс был достигнут в июне 2009 г. в результате очередного заседания подкомиссии по вопросам функционирования Черноморского флота России на территории Украины. Сторонами было согласовано, что решение проблемы юридического оформления аренды будет решаться в несколько этапов. Сначала проводится предварительное согласование с российской стороной результатов инвентаризации. На сегодня из более чем 370 земельных участков замечаний не возникает относительно 204 участков (55 % от общего количества). Далее эти результаты рассматривает Государственный комитет по земельным ресурсам Украины. Затем МИД Украины отправляет нотой материалы инвентаризации в МИД России, которое передает их в российское Минобороны, где документы проходят еще одно согласование. После этого согласованные материалы опять отправляются нотой в МИД Украины. Обмен нотами фиксирует согласие сторон на результаты инвентаризации.

Проблема заключается в том, что отмеченная процедура не устанавливает сроков и является только начальным этапом юридического решения вопросов аренды, поскольку по завершении инвентаризации в соответствии с законодательством Украины необходимо заключение прямых соглашений между субъектами арендных отношений.

С другой стороны, в случае успешного завершения процесса инвентаризации Украина получит дополнительный инструмент решения проблемы процедуры вывода ЧФ РФ. Ведь любой договор аренды будет иметь определенные сроки и условия завершения использования объектов, которые арендуются.

Статус навигационно-гидрографических объектов (маяков) на украинской территории является другой острой проблемой. Базовыми соглашениями устанавливается, что, во-первых, порядок использования системы навигационного-гидрографического обеспечения плавания в Черном и Азовском морях определяется отдельным соглашением (статья 8 (5) Соглашения о статусе); во-вторых, этим отдельным соглашением определяется состав объектов навигационного-гидрографического обеспечения ЧФ РФ, а сами эти объекты в отличие от других объектов, которые передаются в аренду ЧФ, используются совместно с Украиной (дополнение 2 к Соглашению о разделе); и, в-третьих, плата за совместное с Украиной навигационного-гидрографических объектов не входит в арендную плату за пребывание ЧФ РФ и определяется отдельно (статья 3 Соглашения о расчетах).

Таким образом, в соответствии с базовыми соглашениями 1997 г. ни один объект системы навигационного-гидрографического обеспечения на территории Украины не может контролироваться Черноморским флотом РФ на условиях аренды, максимальный уровень привлечения ЧФ РФ к работе этих объектов – совместное использование. Это отвечает законодательству Украины и признается на международном уровне Россией. В частности, Главное управление навигации и океанографии Министерства оборони РФ, которое является органом, который отвечает за безопасность мореходства в российских территориальных водах, в своих "Сообщениях для мореплавателей" дважды – в 1996 и 1998 гг. – объявило, что гидрографическое оборудование в странах бывшего СССР было передано этим странам, и министерство обороны России ответственности за безопасность мореходности в их территориальных водах не несет.

На практике ЧФ РФ продолжает удерживать на территории Украины целый ряд критически важных для мореходства в Черном и Азовской морях навигационно-гидрографических объектов. Представители органов государственной власти Украины, на которые возложена ответственность за безопасность мореходства в территориальных водах Украины, не допускаются на эти объекты. Подписание отдельного соглашения относительно системы навигационно-гидрографического обеспечения также блокируется РФ. В таких условиях, когда создаются препятствия для выполнения Украиной ее международных обязательств, для решения этой проблемы, очевидно, должны быть задействованы не только механизмы, определенные в базовых соглашениях относительно ЧФ, но и процедуры, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву.

Плата за пребывание ЧФ РФ в Украине стала постоянным предметом дискуссий. Они имеют вполне объективные причины и вызваны, во-первых, отсутствием в базовых соглашениях фиксированной арендной платы на весь период пребывание ЧФ РФ и, во-вторых, несоответствием нынешних выплат за ЧФ РФ (в виде списания долгов) как украинским, таким мировым расценкам на аренду земли и имущества.


Корабли Черноморского флота на учениях. rusk.ru
Соглашением о расчетах было определено, что к моменту погашения долга за российские государственные кредиты плата за использование земельных участков и размещенных на них объектов береговой инфраструктуры, акваторий бухт, радиочастотного ресурса, возмещение экологического вреда (кроме аварийных ситуаций, размеры компенсаций за которые регулируются отдельным соглашением) осуществляется путем ежегодного погашения этого долга ровными частями в 97,75 млн. дол. США. В соответствии со статьей 1 Украина должна была оплатить долг до 2007 года. После этого арендная плата должна была бы осуществляться Российской Федерацией прямыми платежами (статья 2). Причем размер арендной платы Соглашением о расчетах не фиксируется. Цифра "97,75 млн. дол. США" в соответствии со статьей 2 Соглашения о расчетах – это "сумма ежегодного погашения долга Украины", но не арендная плата.

В случае выплаты Украиной государственного долга Россия должна будет платить арендную плату прямыми платежами, а это не будет возможным, если Украина не будет соглашаться с размером и условиями платежей. В этом случае в соответствии со статьей 2 Соглашения о расчетах за просроченные платежи Россия должна будет выплачивать проценты. В любом случае встречные финансовые требования – это лучшая отправная точка для поиска компромисса, чем односторонний долг.

Украина не оплатила государственный долг до конца 2007 г., как предусмотрено Соглашением, и продолжает предоставлять свою территорию для базирования ЧФ РФ на старых условиях. Россию, очевидно, удовлетворяет такое состояние дел. Формально, очерченный выше механизм увеличения арендной платы, а, следовательно, и создание дополнительного давления на Россию с целью решения всего комплекса проблем, связанных с Черноморским флотом, сохраняет свою силу, однако на практике правительство Украины не проявляет готовности его применить, напротив, оно пытается получить со стороны России дополнительные кредиты, что неминуемо ослабило бы переговорные позиции Украины по этому вопросу.

Однако в начале августа прошлого года проявилась гораздо более актуальная и острая проблема, связанная с ЧФ РФ. Это – порядок участия военно-морских сил России, которые базируются в Крыму, в вооруженных конфликтах с третьими странами. Предугадать десять лет назад возникновение сценариев, подобных боевым действиям между Россией и Грузией летом 2008 г., было крайне сложно. Поэтому в соглашениях от 28 мая 1997 года регламент действий (согласований с Киевом) ЧФ РФ в боевых условиях не прописан.

Эта вторая проблема, по-видимому, является гораздо более острой и злободневной по сравнению с "проблемой 2017". Война 2008 года на Кавказе показала, что Россия в отстаивании своих интересов не склонна останавливаться и перед применением вооруженной силы. Кроме того, В соответствии со статьей 3 (f) Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 3314 от 14 декабря 1974 г. страна может быть признана агрессором если "ее территория, которую она предоставила в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для осуществления агрессии против третьего государства". Таким образом, продолжение базирования ЧФ РФ на территории Украины на существующих условиях становится механизмом втягивания Украины в вооруженные конфликты с участием России.

Пытаясь решить эту проблему, Совет национальной безопасности и обороны Украины 13 августа 2008 г. принял решение "Вопросы пересечения государственной границы Украины военнослужащими, военными кораблями (судами обеспечения) и летательными аппаратами Черноморского флота Российской Федерации, который находится на территории Украины". В тот же день это решение СНБО было введено в действие Указом Президента Украины № 706/2008. Документ представляет собой детальную регламентацию порядка передвижений подразделений ЧФ РФ вне мест их дислокации, то есть выхода за пределы базы.

При этом позиция Украины заключалась в том, что российские военные формирования, которые временно находятся на украинской территории, не должны выходить за рамки украинского правового поля. Однако Россия только "приняла во внимание" этот правовой акт, но уважения ему не оказала. Логика Москвы была следующей: существуют и являются действенными межгосударственные договоренности, именно они имеют законную общепризнанную силу, односторонние же решения такими свойствами не обладают. При этом государственные должностные лица России игнорируют другие положения международного права, которые предусматривают четкую регламентацию условий применения воинских подразделений, расположенных на территории другого государства.

До конца 2009 года важным аспектом базирования ЧФ РФ на территории Украины являлся тот факт, что контрразведывательная защита его подразделений осуществлялась Федеральной службой безопасности (ФСБ) России. Служба безопасности Украины настаивала на том, что деятельность российских спецслужб на украинской территории является противоправной. Российская сторона между тем утверждала, что сотрудники ФСБ на базе ЧФ РФ находятся на вполне законных основаниях. Так, по словам заместителя председателя комитета Госдумы РФ по безопасности Геннадия Гудкова, на базе ЧФ РФ в Крыму действует принцип экстерриториальности, поэтому состав и структура подразделений Черноморского флота – внутреннее дело России. Такая позиция изначально являлась ошибочной. Места базирования российского флота в Украине являются суверенной украинской территорией. Их использование должно регулироваться общими соглашениями. Поэтому отсутствие или неоднозначность юридической базы не дает права России действовать на собственное усмотрение. В конечном итоге Служба безопасности Украины завершила комплекс организационных мероприятий по контрразведывательной защите мест базирования ЧФ РФ до конца 2009 года, и потребность в присутствии подразделений ФСБ на территории Украины исчезла.

Выводы

Очерченный комплекс юридических проблем, связанных с временным пребыванием Черноморского флота России на украинской территории, является чрезвычайно сложным. Часть этих проблем может быть решена в рамках двустороннего переговорного процесса с Россией. Однако определенная часть нуждается в международном арбитраже, как юридическом, так и политическом.

На уровне двустороннего переговорного процесса могут быть урегулированы вопросы аренды земельных участков и объектов инфраструктуры. Россия заинтересована в таком развитии событий в той мере, которая позволяет обеспечить рациональное использование ее собственных ресурсов.

Проблемы использования объектов навигационно-гидрографического обеспечения в случае продолжения блокирования со стороны России должны решаться с помощью юридических инструментов, которые предусмотрены Конвенцией ООН по морскому праву.

Вопрос расчетов за пребывание Черноморского флота на территории Украины на сегодня зависит прежде всего от усилий правительства по уплате государственного долга Украины перед Россией. Без прогресса на этом пути Украина не будет иметь юридических оснований для пересмотра сумм оплаты. Необходимо помнить, что любые новые правительственные кредиты у России ухудшают переговорные позиции Украины по вопросам Черноморского флота.

Проблемы нормирования применения ЧФ РФ до завершения пребывания на территории Украины, а также определения порядка и сроков начала его вывода нуждаются в международном политическом арбитраже. Европейские страны, в том числе лояльные по отношению к России, заинтересованы в том, чтобы ситуация, которая сложилась в августе 2008 г. в отношениях между Россией и Грузией, не повторялась. Страны ЕС и США готовы поставить на повестку дня в отношениях с Россией ее военную политику по отношению к соседям. Таким образом, проблема ЧФ РФ – не только предмет двусторонних украино-российских отношений, но и важная проблема европейской безопасности.


Главное за неделю