Важное
Главное в военных СМИ за неделю: новые перестановки на верфях ОСК, первые серийные комплексы С-500, арест замминистра обороны
Как в Зеленодольске 
|
Главная / Издания / Литература / Книжная полка / Военная безопасность Российской Федерации в XXI веке
Военно-политические аспекты операций многонациональных миротворческих сил на рубеже тысячелетийМир и стабильность на глобальном и региональном уровнях являются неотъемлемым условием равноправного сосуществования и гармоничного развития всех государств — членов мирового сообщества. Вместе с тем известная совокупность факторов общественного развития привела на пороге XXI века к угрожающему по своим масштабам всплеску разнообразных по форме и проявлениям межгосударственных и внутренних вооруженных конфликтов. Реалии таковы, что проблемы предотвращения и урегулирования конфликтов выступают на первый план в политике многих государств и международных организаций, становятся объектом самого пристального внимания политиков, дипломатов и ученых, общественных деятелей. Преодолев непосредственную угрозу глобальной войны, мировое сообщество столкнулось с опасностью возникновения и разрастания непредсказуемых по своим последствиям и трудно контролируемых вооруженных конфликтов на межэтнической и конфессиональной почве в различных регионах. Их предупреждение, локализация и прекращение становятся проблемой XXI века. Период после окончания «холодной войны» выявил целый ряд проблем, скрывавшихся и подавлявшихся ранее действием мощнейшего фактора в виде глобального противостояния двух мировых систем. С устранением такого прикрытия претензии и разногласия разного рода, порой с многовековой историей, вышли на поверхность и во многом определяют картину современной политической обстановки. Конфликты, возникающие на их основе, существенно сдерживают процесс формирования нового мироустройства и имеют своего рода знаковый характер. Главным органом по предотвращению и урегулированию конфликтов безусловно продолжает оставаться ООН. Однако в последние годы все четче обозначается тенденция смещения центра тяжести усилий по обеспечению безопасности с глобального на региональный уровень. ООН наряду с собственной деятельностью по разрешению многих конфликтных ситуаций все чаще привлекает региональные организации (в первую очередь НАТО, ОБСЕ, СНГ, ОАЕ) для проведения операций по установлению и поддержанию мира. Ярким примером этого являются миротворческие операции многонациональных сил на территории бывшей Югославии (в БиГ и Косово). Для России и других участников Содружества Независимых Государств миротворчество представляет собой относительно новый вид военно-политической деятельности, хотя и имеющий уже свою собственную историю. Советский Союз в силу прежде всего идеологических соображений не принимал участия в операциях по поддержанию мира, проводимых под эгидой ООН. В силу этого, столкнувшись сегодня как с конфликтами внутригосударственными, так и с конфликтами между новыми независимыми государствами — участниками СНГ, политическое руководство не утруждает себя поисками эффективных путей их разрешения. Появление в Военной доктрине РФ новой функции ВС, связанной с урегулированием конфликтов, исходит больше из практической необходимости, нежели из предварительной теоретической проработки проблемы. В этой связи существует настоятельная необходимость более глубокого рассмотрения наукой теории и практики урегулирования конфликтов, систематизации накопленных знаний. Региональные войны и вооруженные конфликты в целом ряде районов мира все больше угрожают международной безопасности и стабильности, приобретают характер затяжных и трудно поддающихся урегулированию. Характерной чертой современных конфликтов стало их смещение из межгосударственной плоскости в плоскость внутригосударственную. Поводом для них все чаще становится сепаратизм, терроризм, этнический и конфессиональный антагонизм, усугубляемые кризисными явлениями во всех областях общественной жизни. Наибольшие потери в этих конфликтах несет мирное население. Эти конфликты, как правило, сопровождаются массовой гибелью гражданского населения, распадом общественных связей и отношений, разрушением государственной инфраструктуры, грубейшими нарушениями прав человека, преступлениями против человечности. На протяжении более пятидесяти лет существования ООН се центральной задачей было поддержание международного мира. Соответственно свои главные усилия она направляла на урегулирование международных споров, уменьшение напряженности, предотвращение конфликтов и прекращение военных действий. Именно ООН принадлежит «авторство» во внедрении в международную практику таких нововведений, как операции по поддержанию мира, гуманитарные операции, миссии добрых услуг, миссии по наблюдению и установлению фактов агрессии, постконфликтное миростроительство и другие, обобщенные понятием «миротворческая деятельность». В широком смысле основные принципы и цели миротворческой деятельности можно сформулировать так:
В соответствии с Уставом ООН поддержание международного мира и безопасности должно строиться на базе общепринятых принципов и норм международного права и осуществляться Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, компетенция которых в этой сфере четко разграничена. Говоря о принципах миротворчества, необходимо сказать, что они представляют собой наиболее общие подходы к решению поставленной задачи, которые лежат в основе теоретической и практической миротворческой деятельности. Таковыми являются следующие: 1. Принцип международно-правового императива (обязательность соблюдения норм международного права, относящихся к сфере конфликтного взаимодействия между государствами. Под этим понимают право вооруженных конфликтов как совокупности юридических норм, применяемых в войнах, вооруженных конфликтах, запрещающих использование определенных средств и методов ведения вооруженной борьбы, обеспечивающих защиту прав индивида и устанавливающих международно-правовую ответственность государств и уголовную ответственность физических лиц за их нарушение); 2. Принцип тактически обоснованного и целесообразно ограниченного использования военных сил и средств в процессе миротворческой деятельности; 3. Принцип приоритета мирных политических форм миротворческой деятельности; 4. Принцип доброй воли, согласия и стремления конфликтующих сторон к миру; 5. Принцип гарантии суверенитета и территориальной целостности субъектов конфликтного процесса. Во времена «холодной войны» операции ООН по поддержанию мира носили в основном военный характер и развертывались обычно после прекращения огня, но до окончания урегулирования конфликта путем переговоров. Фактически одной из главных целей было создание условий, в которых были бы возможны переговоры в целях урегулирования конфликта. В конце 80-х годов появился новый вид операций по поддержанию мира (ОМП). Опыт миротворческих операций в ряде государств мира (Намибии, Анголе, Сальвадоре, Камбодже и Мозамбике) показал необходимость отказа от традиционного подхода к выполнению полномочий миротворцев, роль которых сводилась лишь исключительно к контролю за соблюдением сторонами взятых на себя обязательств. Основная трудность при расширении круга миротворческих функций ООН в настоящее время состоит в размывании различий между собственно миротворческими действиями и мерами принуждения. Это тесно связано с тенденцией к принижению роли требования о согласии противоборствующих сторон как предпосылке организации и проведения миротворческой операции. Оно, как необходимое условие вмешательства ООН, имело место в трех серьезных кризисах в последние годы (север Ирака, Бывшая Югославия, Сомали) и сопровождалось изменением в доктрине миротворческих операций. При этом необходимо четко представлять разницу между принудительными действиями и операциями по поддержанию мира. Принудительные действия осуществляются против воли государств, вовлеченных в конфликт, тогда как операции по поддержанию мира — с согласия государства или государств. В процессе осуществления ОПМ также могут использоваться меры насильственного характера, например, разоружение бандитских групп и формирований миротворческими войсками, но с согласия государства, на территории которого проводится операция по поддержанию мира, и поэтому такие меры не подпадают под понятие принудительных действий. В последнее время в подходах международных организаций (ООН, ОБСЕ, НАТО) к операциям по установлению и поддержанию мира появился ряд тенденций, которые обобщенно состоят в признании за международным сообществом права и обязанности принимать на себя ответственность за обеспечение всеми средствами, включая силовые, мира, правопорядка и безопасности граждан в тех государствах, в которых по каким-либо причинам эти фундаментальные условия жизни не могут быть обеспечены национальными средствами. Так, теперь в практике ООН считается нормальным привлечение вооруженных сил на любых этапах конфликта, в том числе и без согласования с конфликтующими сторонами (хотя и по мандату международных организаций) для выполнения превентивных, посреднических, гуманитарных и иных функций в конфликтном регионе. В настоящее время вооруженные силы ООН, вопреки бытовавшим ранее критериям, в ряде миротворческих операций (в бывшей Югославии, Сомали) использовали не только легкое, но и тяжелое вооружение, бронетехнику и авиацию. Если ранее мандатом ООН предписывалось строго ограничивать применение силы самообороной, то сейчас начинают практиковаться формулировки в том числе «превентивной обороны», «преследования» и «вытеснения» сопротивляющихся группировок, превентивного размещения вооруженных сил и «превентивной демонстрации силы» в международных вооруженных конфликтах. В настоящее время в ООН происходит активная проработка новых подходов к формированию воинских контингентов для выполнения миротворческих задач. Так, согласно одной из предложенных концепций прорабатывается идея формирования постоянного военного контингента (силы быстрого реагирования) в распоряжении ООН на основании ст. 43 Устава. В соответствии с ней государства — члены ООН могут предоставлять национальные вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обеспечения в распоряжение Совета Безопасности как на периодической, так и на постоянной основе. Однако аргументация против выделения контингентов в постоянные международные силы повышенной готовности под эгидой ООН сводится главным образом к двум сторонам: финансовой (содержание одной бригады, по их расчетам, может составлять до 300 млн долларов в год) и военным — не всех устраивает ныне существующая система управления миротворческими контингентами. Другая идея, предлагаемая военными экспертами, состоит в возможности создания в структуре ООН вооруженного контингента, так называемых «резервных сил». Предлагаемая концепция основана на соглашениях с государствами — членами ООН, которые предоставляют войска, ресурсы и технические средства в согласованные сроки реагирования (в идеале — от 7 до 14 дней). В период нахождения «резервных сил» на территории своих стран ответственность за них продолжают нести соответствующие правительства. Их подготовка осуществляется за счет национальных средств. Решение на проведение операции принимается Советом Безопасности (в виде исключения — Генеральной Ассамблеей) в тех случаях, когда политические, экономические, дипломатические и иные меры, направленные на поддержание международного мира и безопасности в том или ином районе, оказываются неэффективными. Предложение о подготовке операции может выдвигаться одним или несколькими государствами — членами ООН или ее Генеральным Секретарем. Согласно статье 24 Устава ООН на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Он является единственным органом ООН, который обладает правом предпринимать действия, превентивные или принудительные, от имени ООН, в том числе с применением объединенных вооруженных сил государств — членов ООН. Устав ООН устанавливает, что такие силы могут применяться в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии для поддержания или восстановления международного мира и безопасности «не иначе, как в общих интересах», в исключительных случаях, когда другие меры могут оказаться или уже оказались недостаточными и не должны использоваться в целях, противоречащих Уставу. В статье 43 определяется порядок предоставления членами ООН в распоряжение Совета Безопасности необходимых вооруженных сил, помощи, средств обслуживания: на основе особого соглашения или соглашений, заключаемых Советом с государствами — членами ООН, с последующей их ратификацией; по требованию Совета Безопасности, то есть на основе его решения. Совет Безопасности должен решать все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, опираясь на помощь и рекомендации Военно-штабного комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). Однако ни ст. 43, ни ст. 47 так и не были введены в действие из-за разногласий между постоянными членами Совета. Это привело к фактическому прекращению деятельности ВШК с 1947 года и к импровизационной практике ООН в области создания и применения вооруженных сил. В настоящее время все вопросы, связанные с планированием, подготовкой и проведением операций по поддержанию мира под эгидой ООН, возложены на Секретариат, где ключевую роль на этом направлении играет созданный в 1992 году Департамент по операциям по поддержанию мира (DPKO). Международно-правовые проблемы проведения ОПМПоддержание международного мира и безопасности есть главная цель ООН, сформулированная в ее Уставе. Достижение этой цели — задача ООН и всех ее органов. ОПМ — всего лишь одно из средств достижения главной цели ООН. Особенность именно этого средства состоит в том, что оно не предусмотрено ни Уставом, не каким-либо иным юридически обязывающим актом. Конечно, ОПМ неоднократно анализировались в трудах авторитетных ученых на основе документов ООН. Практика их проведения показывает, что достижения международно-правовой доктрины пока еще не воплотились в норму международного договора. В докладе бывшего Генсека ООН Бутроса Гали «Повестка дня для мира» была предложена достаточно сложная градация операций ООН, включающая превентивную дипломатию, миротворчество, поддержание мира, послеконфликтное миростроительство, разоружение, санкции и принудительные меры. Границы между этими терминами размыты, а некоторые из современных операций носят настолько многокомпонентный характер, что могут включать элементы нескольких или даже всех перечисленных выше типов операций. Актуальность проблемы понятийного аппарата резко возросла после того, как собственные операции стали проводить региональный организации, прежде всего НАТО и СНГ. Таким образом, приходится признавать, что в международном праве отсутствует четкое понимание ОПМ. В отсутствие юридически обязательного источника, определяющего ОПМ, бывшим Генсеком ООН Дагом Хаммаршельдом была предложена концепция «Шестой с половиной главы» Устава ООН. С точки зрения международного права, такая концепция является плодом весьма либерального толкования Устава ООН. Правовой основой для каждой операции являются резолюции Совета Безопасности ООН, санкционирующие ее проведение и определяющие ее мандат. Такие резолюции безусловно несут правовую нагрузку, но они являются административными актами, имеющими достаточно целевое значение и ограничения по времени действия. Нельзя отрицать значение других документов ООН, в частности материалов Совета Безопасности, обобщается их опыт, выдвигаются идеи по их совершенствованию и развитию. Однако в юридическом смысле такие документы в лучшем случае могут расцениваться как материалы, помогающие понять суть ОПМ, но не определяющие их правовой статус, права и обязанности сторон, так или иначе причастных к их осуществлению. С другой стороны, многокомпонентный и многофункциональный характер современных ОПМ делает нереальной и нецелесообразной их жесткую фиксацию в той или иной главе или статье Устава ООН. Современные ОПМ могут состоять из военного, гражданского, полицейского компонентов, могут выполнять функции по поддержанию мира, принуждению к миру или восстановления мира. Сейчас многими специалистами ставится вопрос о разработке Конвенции ООН, конкретизирующей положения Устава применительно к операциям по поддержанию мира. Речь идет о разработке рамочного документа, устанавливающего прежде всего понятийный аппарат, а также общие и оперативные принципы проведения ОПМ, основы статуса их участников. Фактически в процессе планирования, развертывания и проведения ОПМ Совет Безопасности действует в рамках так называемого «прецедентного права», при котором в разработке мандата на проведение операции учитывается как опыт предыдущих ОПМ, так и проведение операции в конкретных условиях того или иного конфликта. Известно, что многие страны имеют свои законодательные нормы на участие в миротворческих операциях, которые не всегда соответствуют международным. Безусловно, при различии международных и национальных юридических основ трудно выполнять резолюции Совета Безопасности. Например, шведское национальное законодательство (шведский закон 1992 г.) позволяет правительству направлять войска для службы за границей в миротворческих операциях без предварительного согласия парламента. Для выполнения решений ОБСЕ шведское законодательство четко предусматривает выделение войск для миротворческих операций за рубежом. Это достаточно объемная формулировка закона по сравнению с законом 1974 года, который предусматривал выполнение только решений ООН. Но формулировка исключает участие в насильственных операциях. Если такая ситуация возникает, правительство должно получить согласие парламента. В ситуации, когда мандат насильственных мер по поддержанию мира не требует согласия правительства или правительств, задействованных в этом споре, глава 7 Устава ООН говорит о смешанных операциях. Смешанные операции иногда называют третьим поколением миротворческих операций, этот термин в свое время был применен в Боснии. Часто размытые правовые границы между миротворческими операциями и операциями с применением силы подрывают доверие к ООН и ставят под угрозу жизнь ее персонала. Поэтому Совет Безопасности в каждом отдельном случае вправе принимать решение на оправданность операций по принуждению к миру, выделяя для их проведения соответствующие людские и материальные ресурсы. Опыт проведения миротворческой операции в Сомали указал на существование проблем с координацией усилий миротворческих сил. Различные государства, как правило, чаще высказывали озабоченность безопасностью своих национальных контингентов, чем думали о координации своих совместных действий. Но не менее опасно предоставлять свободу действия национальным командованиям, потому что это может привести к резкому увеличению потерь в военном контингенте ООН. Опыт совместных операций позволил выявить некоторые тенденции современного миротворческого процесса, которые в общих чертах можно сформулировать следующим образом. 1. В миротворческой деятельности происходит смещение акцентов к операциям по принуждению к миру. 2. Происходит передача полномочий по урегулированию региональных кризисов от ООН к военно-политическому союзу или государству — лидеру. 3. Миротворческие операции становятся все более комплексными и многокомпонентными. 4. Создание коалиционных группировок войск (сил) для решения миротворческих задач. 5. Активизация участия органов исполнительной власти бывших конфликтующих сторон в постконфликтном устройстве миропорядка. 6. Миротворчество, отражая новые подходы к применению вооруженных сил в войнах и вооруженных конфликтах, начинает оказывать воздействие на трансформацию положений военных доктрин с целью уточнения задач ВС, в том числе по их участию в проведении ОПМ. 7. Миротворчество выступает катализатором развития сотрудничества государств в военной области. Анализ и проблемы российского участия в международных миротворческих операциях, военно-политические и международно-правовые особенности этих операций на территории стран СНГ. Российская Федерация, являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, несет особую ответственность за поддержание международного мира и безопасности и тем самым призвана участвовать в международных миротворческих усилиях. В соответствии с этим основополагающим принципом ВС России принимают активное участие в международной миротворческой деятельности. В 2004 году наши воинские контингента и отдельные военнослужащие выполняли задачи по обеспечению безопасности и поддержанию мира в зонах вооруженных конфликтов на территории государств — участников СНГ и в операциях ООН по поддержанию мира (Сьерра-Леоне; Приднестровский регион Республики Молдова; Грузия — Южная Осетия и Абхазия). Для участия в миротворческой деятельности ООН в качестве военных наблюдателей за пределы России в 2004 году было направлено свыше 80 офицеров ВС РФ. Российские военные наблюдатели участвуют в 14 операциях ООН по поддержанию мира. Характер, условия и формы участия Российской Федерации в конкретных операциях по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности определяются международно-правовыми нормами, законодательством Российской Федерации, международными обязательствами, договорами и соглашениями, участницей которых она является. Основные источники концептуальных и доктринальных положений, регламентирующих участие ВС РФ в миротворческой деятельности: уставы ООН, СНГ, Военная доктрина РФ, Концепция урегулирования конфликтов на территории государств - участников СНГ, Закон Российской Федерации «О порядке предоставления военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности», ряд других документов. Возросшая роль международного миротворчества как средства разрешения вооруженных конфликтов нашла свое подтверждение в принятой в 2000 г. Военной доктрине Российской Федерации, где миротворческие операции рассматриваются в качестве одной из форм применения Вооруженных Сил Российской Федерации. Таким образом, она ставит участие вооруженных сил в миротворческих операциях в один ряд с их применением в войнах, международных вооруженных конфликтах, контртеррористических операциях. Основными задачами Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию и восстановлению мира согласно Доктрине являются:
Эти задачи выполняются специально назначенными подразделениями и частями, которые наряду с подготовкой к применению по прямому назначению проходят специальную миротворческую подготовку на основе стандартов, процедур и рекомендаций ООН, СНГ. Свои задачи воинские контингенты Вооруженных Сил Российской Федерации, участвующие в операциях по поддержанию мира, выполняют под единым командованием, руководствуясь следующими принципами:
Порядок и правила применения силы (оружия) российским военным персоналом, участвующим в миротворческих операциях, также основываются на принципах, принятых в практике ООН (минимальная достаточность, избирательность, соразмерность, предотвращение побочного ущерба). Наши доктринальные документы не исключают участия российских воинских контингентов в принудительных действиях по урегулированию конфликтов, однако при этом принуждение к миру считается крайним средством воздействия на кризисную ситуацию и допускается только при наличии соответствующих полномочий Совета Безопасности ООН, в строгом соответствии с Уставом ООН и действующим законодательством Российской Федерации, которым предусмотрена соответствующая процедура парламентского одобрения такого решения. Участие российских воинских контингентов в ОПМ предполагает соблюдение ряда условий, в частности:
Условия участия российского воинского контингента в ОПМ и порядок постановки ему задач должны осуществляться в соответствии со специальными договоренностями между органом, учреждающим миротворческую операцию, командованием сил и российской стороной, которая осуществляет политический контроль и военное командование российским воинским контингентом. При этом будет приниматься во внимание, отвечают ли эти операции нескольким основополагающим критериям, среди которых выделяются:
Таким образом, наши взгляды на миротворческую деятельность опираются прежде всего на опыт и практику Организации Объединенных Наций. Вместе с тем в них учитываются накопленный за последние годы опыт проведения операций коллективными миротворческими силами в СНГ и на Балканах, а также те изменения, которые претерпело миротворчество с середины 90-х ГГ. прошлого века, когда обозначился переход к операциям, включающим, помимо «традиционных» задач, комплекс мер, направленных на решение породивших конфликт проблем: предотвращение гуманитарных катастроф, пресечение случаев массовых нарушений прав человека, содействие осуществлению демократических преобразований. Такое расширение рамок не могло не затронуть состав участников миротворческого процесса, и в результате мы стали свидетелями процесса перераспределения ролей в миротворчестве между ООН и региональными структурами безопасности. Как представляется, сама эта тенденция носит объективный характер и отражает реалии современного мира. В целом региональные и субрегиональные структуры должны иметь известную свободу действий в реагировании на кризисные ситуации, однако это должно происходить при непременном учете положений главы VIII Устава ООН, уважении главенствующей роли СБ ООН в вопросах международной безопасности. Особого внимания и интереса в этой связи заслуживают усилия Европейского Союза по созданию собственного европейского миротворческого потенциала. Необходимо только обеспечить, чтобы этот вновь создаваемый потенциал оставался в русле миротворческих усилий ООН, а не эволюционировал по направлению к злоупотреблению военным вмешательством, характерному для миротворчества НАТО. Миротворческие операции, в том числе и те, в которых участвовала и участвует Россия, выявили целый комплекс проблем различного характера, которые требуют своего решения. В военной области серьезные трудности вызывают, в частности: совместимость систем управления национальными контингентами в рамках многонациональных сил, различие в уровне и требованиях к подготовке личного состава, вооружения и военной техники, оперативно-тактических нормативах. В политической области — дает о себе знать отсутствие единой системы международного мониторинга военно-политической обстановки в кризисных точках, что приводит к неспособности своевременно предотвращать развязывание локальных конфликтов, делает превентивные меры государств мирового сообщества малоэффективными. Просчеты в политическом урегулировании, допускаемые участниками миротворческого процесса, приводят к разрыву между выполнением военной части мирных соглашений и реализацией политических, социально-экономических и административных процессов, что вызывает постоянное продление мандата МС, влечет за собой неоправданные людские потери, увеличивает сверх разумного расход материальных и финансовых средств на проведение операции. Российские подходы к вопросу дальнейшего совершенствования миротворчества в XXI веке состоят в следующем:
Вперед Содержание Назад
|
.jpg)
